Politisasi Birokrat, Antara Moral dan Ketidakserakahan

Isu birokrasi dan demokrasi menjadi isu yang sering dibahas dan diperdebatkan setelah jatuhnya rezim Orde Baru. Isu krusial dari reformasi birokrasi ini tidak lepas dari tuntutan masyarakat agar birokrasi tetap menjadi ‘pelayan rakyat’.  Berada di dua pilihan, karir yang sukses atau tenggelam dalam kerasnya persaingan di kalangan ASN. Jika menurut, karir bisa moncer bahkan seperti roket yang tak bisa tertahan kala mengudara. Posisi strategis dan income yang besar menjadi pilihan utama tentunya. Namun di balik itu terdapat banyak kekurangan, karena birokrat yang dipromosikan sengaja dipaksakan mengingat ‘Perjuangan’ saat perhelatan pilkada dilaksanakan. 

Sulit dipungkiri bahwa buruknya kualitas birokrasi menjadi salah satu sumber keterbelakangan Indonesia. Netralitas Aparatur Sipil Negara (ASN) juga menjadi salah satu isu yang terkait dengan profesionalitas birokrasi Indonesia yang banyak mendapat perhatian karena banyaknya pelanggaran yang dilakukan pegawai ASN terhadap asas netralitas. 

Pelanggaran-pelanggaran tersebut terjadi, terutama sebelum, pada saat, dan setelah pilkada berlangsung pada tahun 2015, 2017 dan2018. Isu netralitas ASN merupakan hal yang akan terus berlanjut dan strategis ke depan, mengingat pelaksanaan pemilu anggota legislatif dan presiden/wakil presiden pada tahun 2019, serta pemilu serentak pada tahun 2020 dan tahun 2024. 

Sementara itu, pegawai ASN dituntut untuk netral dalam menjalankan tugasnya secara profesional, oleh karena itu penegakan netralitas ASN menjadi hal yang sangat penting.

Netralitas merupakan salah satu prinsip penting dalam melaksanakan tugas pelayanan publik, pemerintahan dan pembangunan. Setiap pegawai ASN harus netral dalam menjalankan tugasnya secara profesional. Untuk menegakkan netralitas ASN, pemerintah telah menerbitkan sejumlah peraturan perundang-undangan. 

Namun, tingkat pelanggaran asas netralitas pegawai ASN masih tinggi, terutama menjelang pemilu serentak. Sementara itu, ketidaknetralan pegawai ASN dapat menimbulkan keberpihakan atau ketidakadilan dalam pengambilan kebijakan dan pemberian layanan, yang pada gilirannya akan merugikan masyarakat luas. Salah satu aspek penting dalam menegakkan netralitas ASN adalah pengawasan. 

Sistem pengawasan ASN yang efektif diperlukan untuk memastikan pegawai ASN dalam melaksanakan tugasnya mematuhi Pengkajian dan Pengembangan sistem hukum dan peraturan terkait netralitas ASN, guna mewujudkan birokrasi yang profesional dan akuntabel.

Berkaitan dengan masalah netralitas Pegawai Negeri Sipil, sebagaimana tertuang dalam Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Asas Kepegawaian yang secara tegas mengatur tentang Netralitas Pegawai dalam pemerintahan sebagaimana dimaksud dalam pasal 3 yang menyatakan bahwa dalam kedudukan dan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Pegawai Negeri Sipil harus tidak berkaitan dari pengaruh semua golongan dan partai politik serta tidak diskriminatif dalam memberikan pelayanan publik. Untuk menjamin netralitas Pegawai Negeri Sipil sebagaimana dimaksud pada ayat (2), Pegawai Negeri Sipil dilarang menjadi anggota dan/atau pengurus partai politik.

Birokrasi  juga seringkali terpolitisasi oleh partai-partai politik pemenang melalui intervensi dalam proses penganggaran, pengambilan keputusan, dan pemilihan anggota aparatur berdasarkan hubungan dengan partai (Demir, 2017). Begitu pula dengan reformasi birokrasi yang menerapkan paradigma lama administrasi publik (OPA). Polanya masih menggunakan pendekatan top-down dan elitis. Aparatur dikendalikan oleh prinsip nilai hierarkis, otonomi, integritas dan terpisah dari politisi dan publik (Paskarina, 2017).

Ketegangan kontestasi kekuasaan di berbagai daerah terus meningkat dan mempengaruhi stabilitas pemerintahan. Banyak ditemukan kasus-kasus yang masuk ke dalam keterlibatan birokrasi karena posisinya yang sangat strategis dalam membangun relasi klientelisme untuk dijadikan sebagai sistem politik. Banyak daerah di Indonesia yang sudah membangun hubungan antara partai politik dan birokrasi yang terbentuk dan dibangun sejak lama melalui jaringan yang relatif. Aparatur daerah dipengaruhi dan bahkan diintervensi untuk mendapatkan dukungan dalam pemilihan umum.

Partai politik yang berkuasa menjalankan birokrasi sebagai mesin politik dalam memperoleh dukungan untuk pemilihan pejabat publik. Para aktor penguasa memainkan jaringan pendukung-klien melalui pola penghargaan dan hukuman, strategi promosi-degradasi dalam momentum kontestasi kekuasaan pemilihan kepala daerah, dan pemilihan calon legislatif.

Pasca pemilu, penempatan dan promosi jabatan publik dalam struktur birokrasi membuat kapasitas birokrasi daerah menghadapi tantangan besar dari internalnya sendiri, terutama superioritas yang ditunjukkan oleh pejabat politik yang cenderung mengabaikan merit system (Edison, 2011). Dalam evolusi aturan rekrutmen berdasarkan Weberian, sistem promosi birokrasi dan strategi formal dan informal menjadi cara bagi para aktor lokal untuk memasukkan kroni-kroninya ke dalam sistem. Mereka tidak konsisten dan bahkan cenderung menciptakan kekerasan institusional bagi aktor politik domestik untuk mendapatkan kontrol atas proses rekrutmen.

Dalam sistem politik yang demokratis, birokrasi tidak terlibat dalam politik. Birokrasi justru memposisikan dirinya sebagai lembaga yang profesional dan netral (Asmeron dan Reis, 1996). Dari perspektif makro, dapat disimpulkan bahwa demokrasi dan birokrasi saling terkait. Proses demokrasi (demokratisasi) yang berlangsung saat ini diharapkan mampu mendorong reformasi birokrasi. 

Di sisi lain, reformasi birokrasi juga diharapkan dapat memperkuat demokratisasi. Reformasi birokrasi akan menjadikan dirinya netral, lebih transparan, akuntabel dan aspiratif. Model birokrasi seperti itu tidak hanya akan berdampak positif bagi hubungan birokrasi dan masyarakat, tetapi juga politik dan pemilu.

Terdapat tiga alasan mengapa birokrasi harus netral—pertama, merujuk pada filsuf Jerman George Wilhelm Fredrich Hegel, yang berpendapat bahwa birokrasi memiliki dua kepentingan: mediator yang menghubungkan negara dan masyarakat sipil. Di ranah komunitas, ada minat khusus dari berbagai profesi dan pengusaha.

Dalam ranah negara, ia mewakili kepentingan publik. Birokrasi di tengah-tengah antara pemerintah dan masyarakat perantara memungkinkan pesan-pesan kepentingan tertentu tersalurkan ke dalam kepentingan publik (Sudrajat, 2015). Kedua, birokrasi dibutuhkan sebagai instrumen pelayanan publik. Birokrasi menginterpretasikan berbagai keputusan politik ke dalam kebijakan publik dan mengelola kebijakan secara efektif, efektif, dan efisien. 

Birokrasi tidak boleh berpihak pada kepentingan politik kekuasaan (Pant & Gupta, 1990). Ketiga, birokrasi adalah mesin pembangunan. Rancangan birokrasi melaksanakan dan mengawasi pembangunan. Dalam konteks ini, birokrasi perlu bebas dari campur tangan politik agar dapat berfungsi sebagai lembaga pelayanan publik yang adil dan transparan (Noer, 2014).

Kadarsih, dkk. (2014) juga meneliti tentang kebijakan netralitas politik para pegawai negeri sipil dalam Pilkada, dengam mengambil studi kasus di Jawa Tengah. Kurangnya fungsi koordinasi dan pemberian sanksi merupakan salah satu sumber masalah dari terwujudnya netralitas PNS. Penegakan netralitas oleh para kepalah daerah bisa dibilang belum maksimal, sehingga berdampak kepada kebijakan kepegawaian yang masih kurang.

Netralitas birokrasi dalam pemilu merupakan isu yang krusial dan selalu muncul dalam setiap kegiatan pemilu. Negara-negara maju dan demokratis birokrasinya tidak terlibat dalam politik. Karena birokrasi menempatkan dirinya sebagai lembaga yang profesional dan netral (Asmeron dan Reis, 1996). Demokrasi dan birokrasi saling terkait (Etzioni-Halevy, 1985). 

Demokratisasi yang berlangsung di Indonesia sejak tahun 1998 diharapkan dapat mendorong reformasi birokrasi. Di sisi lain, reformasi birokrasi juga diharapkan dapat memperkuat demokratisasi. Reformasi birokrasi akan menjadikan dirinya netral, partisipatif, transparan dan akuntabel. Model birokrasi yang demikian akan mempengaruhi hubungan antara birokrasi dengan masyarakat. Dalam konteks pemilu, netralitas birokrasi dalam pemilu nasional atau pilkada.

Pemilu merupakan salah satu pilar penting dalam demokrasi. Salah satu keberhasilan pemilu adalah terkait dengan birokrasinya. Selama ini, pengalaman empiris menunjukkan bahwa birokrasi tidak dapat dipisahkan dari politik, khususnya dalam pemilu. Netralitas birokrasi misalnya, sulit dicapai karena adanya intervensi politik dalam birokrasi. 

Sejarah perpolitikan Indonesia menunjukkan bahwa birokrasi belum ditempatkan pada posisi, fungsi dan perannya sebagai organisasi yang mengatur negara secara profesional. Hal ini dapat dirunut dari era pra kolonial Belanda hingga era Orde Baru Soeharto. Era Orde Baru misalnya, birokrasi selalu mendukung Golkar dalam setiap pemilunya (Zuhro, 2005). Selanjutnya, birokrasi juga digunakan sebagai alat kepentingan bagi penguasa untuk mempertahankan kekuasaannya. Peran birokrasi sangat menonjol, diikuti dengan melemahnya peran parpol dan parlemen. 

Sentralisasi kekuasaan didukung penuh oleh sistem birokrasi yang otoriter. Secara politik, birokrasi dijadikan sebagai pembina partai politik. Secara ekonomi, birokrasi digunakan untuk mendukung jalannya pembangunan ekonomi nasional. Akibatnya, proses demokrasi terhambat, dimana kesadaran masyarakat akan hak politik rendah dan partai politik tidak berperan sebagai partai politik di negara demokrasi.

Dengan kondisi tersebut, Indonesia pada masa Orde Baru tergolong negara yang relatif maju secara ekonomi tetapi terbelakang secara politik. Namun anggapan tentang kemajuan ekonomi tersebut tidak sepenuhnya benar, karena krisis moneter dan ekonomi yang melanda Indonesia secara nyata membuktikan bahwa fundamental ekonomi Indonesia tidak cukup kuat untuk menahan dampak krisis yang terjadi selama periode 1997-1998. Fenomena ini menunjukkan bahwa pembangunan ekonomi yang tidak diikuti dengan pembangunan politik (pada masa Orde Baru) mengakibatkan rapuhnya institusi demokrasi.

Sistem demokrasi perwakilan yang dianut sejak 1971-2003, yang mengutamakan peran legislatif dalam proses pemilu, ternyata membawa dampak tersendiri bagi perkembangan politik. Dengan sistem perwakilan seperti itu, proses dan mekanisme pemilihan pemimpin hanya terjadi di MPR untuk tingkat nasional dan DPRD untuk di daerah. Dengan kata lain, masyarakat tidak dilibatkan dalam pemilihan pemimpin, dan masyarakat hanya menjadi objek politik dan sasaran kepentingan partai politik.

Sistem birokrasi yang tidak transparan dan menutup akses masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses pembuatan kebijakan, membuat birokrasi tidak responsif terhadap partisipasi masyarakat. Tidak sedikit kebijakan publik yang dibuat oleh pemerintah hanya menguntungkan pihak atau kelompok tertentu dan menafikan aspirasi dan kepentingan masyarakat luas.

Berawal dari hal tersebut, gerakan reformasi 1998 misalnya ingin meningkatkan kinerja birokrasi dengan fokus pemberantasan korupsi, kolusi dan nepotisme di birokrasi. Tak lama setelah gerakan reformasi ini, muncul pula “gerakan netralitas birokrasi” yang digagas oleh banyak kalangan masyarakat maupun pemerintah serupa.

Gerakan netralitas birokrasi dapat diartikan sebagai tuntutan reformasi birokrasi. Tujuannya agar birokrasi dapat meningkatkan kualitasnya dalam melayani negara dan masyarakat. Selain itu, birokrasi bisa netral dalam setiap pemilu dan pilkada. Upaya ini dimaksudkan agar birokrasi mampu menjalankan fungsinya secara profesional. Dalam konteks pemilu, diharapkan birokrasi yang profesional dan netral akan berpengaruh positif terhadap terwujudnya pemilu yang berkualitas. 

Pemilu langsung merupakan yang pertama diselenggarakan dalam sejarah politik Indonesia. Sejak pemilihan umum pertama (1999) setelah jatuhnya Orde Baru, telah diadakan 5 pemilihan nasional. Di tingkat lokal, ada lebih dari 1500 pilkada provinsi, kabupaten/kota yang diselenggarakan selama 2005-2018. Lima pemilu yang berlangsung (1999, 2004, 2009, 2014 dan 2019), menunjukkan isu keterlibatan birokrasi dan politik uang adalah isu yang hampir permanen. Semakin sulit untuk mencegah keterlibatan birokrasi dalam pemilu, apalagi jika calon petahana mengikuti pemilu atau pilkada.

Permasalahannya adalah keterlibatan birokrasi dalam pemilu cenderung semakin sulit dihilangkan. Meskipun keterlibatan birokrasi relatif berkurang, terutama pada pemilu 1999, keterlibatan ini kembali menguat sejak pemilihan presiden pada tahun 2004. Hal ini menunjukkan inkonsistensi birokrasi dalam mempertahankan posisinya sebagai lembaga yang netral dan independen. Hal tersebut memperkuat argumentasi bahwa netralitas birokrasi pada Pemilu 1999 hanya merupakan adaptasi birokrasi terhadap iklim politik keterbukaan saat itu. 

Sejarah panjang keterlibatan birokrasi dalam politik membuatnya rentan dan menjadi arena konflik kepentingan partai politik. Misalnya, bahkan sebelum berlakunya UU no. 5 Tahun 2014 (tentang Aparatur Sipil Negara) sudah ada PP 5/1999 dan 12/1999 tentang Pegawai Negeri Sipil yang melarang Pegawai Negeri Sipil menjadi pengurus partai politik, bukan berarti birokrasi otomatis bisa netral dan profesional. Jelas sulit mengharapkan perubahan dari dalam birokrasi itu sendiri, tanpa tekanan dan tuntutan kuat dari kekuatan non-birokrasi (kekuatan sosial). Oleh karena itu, peran kekuatan sosial dalam mendorong perubahan atau pembenahan birokrasi sangat dibutuhkan, terutama untuk menjaga netralitas birokrasi dalam pemilu.

Isu demokratisasi dan reformasi birokrasi merupakan perdebatan yang hampir tidak pernah selesai dalam perkembangan politik Indonesia. Pada kenyataannya, birokrasi dan demokrasi saling mempengaruhi. Kuatnya intervensi negara di bidang ekonomi di era Orde Baru membuat peran birokrasi semakin besar. Besarnya peran birokrasi membuatnya lebih berpeluang dipolitisasi. Akibatnya birokrasi hampir tidak pernah netral dalam arti yang sebenarnya, bahkan gagal menjalankan tugasnya melayani masyarakat karena birokrasi semakin tidak profesional dan cenderung berpihak pada kepentingan penguasa. Hal ini membuat birokrasi Indonesia cenderung partisan.

Salah satu kunci penting keberhasilan pemilu terletak pada netralitas PNS dan birokrasinya. Dalam berbagai pemilu nasional dan daerah, posisi aparatur sipil negara sangat strategis sehingga rentan dipolitisasi. Dengan posisi seperti itu, diperlukan dukungan konkrit dari pemerintah berupa kemauan politik, komitmen politik, dan penegakan hukum. Perbaikan birokrasi melalui perbaikan pola hubungannya dengan politik dan masyarakat diperlukan agar hubungan ini menghasilkan sinergi yang dapat saling memberdayakan, tidak saling mensubordinasi. Semakin besar pengabaian birokrasi dan kekuasaan politik terhadap warga negara, maka semakin besar pula kecenderungan kolaborasi politik antara birokrasi, partai politik, dan pengusaha yang bersifat oportunistik. Oleh karena itu, perlu diterapkan pola hubungan fungsional antara birokrasi, kekuatan politik, dan masyarakat agar hubungan mereka tidak bias atau bahkan mengingkari keberadaan masyarakat.

Selama ini, sejarah Indonesia menunjukkan bahwa hubungan politik dan birokrasi dicirikan oleh karakteristik seperti praktik lobi untuk mencari posisi dan intervensi politik dalam menentukan posisi dan anggaran politik. Era reformasi telah melahirkan politisi-politisi yang sangat pragmatis yang seringkali melakukan manuver politik di koridor yang melanggar nilai-nilai demokrasi. Banyak politisi menggunakan posisi dan kekuasaan mereka untuk kepentingan pribadi dan kelompok mereka. Sementara itu, birokrasi belum cukup siap menghadapi manuver politik para politisi yang sangat dinamis, sehingga birokrasi akhirnya terjebak dalam “ketidaksetiaan” yang mengkhianati rakyat.

Dalam perspektif demokrasi dan birokrasi, Pemilu 2019 tidak hanya kehilangan kualitas dan integritasnya, tetapi juga melawan semangat gerakan reformasi 1998 yang ingin menegakkan good governance. Pemilu 2019 seharusnya bebas dan adil, birokrasi tidak partisan, kenyataannya adalah yang jelas-jelas menggunakan birokrasi untuk memenangkan pemilihan presiden. Mengingat sifat birokrasi yang hierarkis, penggunaan mesin birokrasi untuk memenangkan pemilihan presiden sangat efektif. Oleh karena itu, wajar jika muncul resistensi publik terhadap isu penggunaan birokrasi. Selain dianggap melanggar hukum, tindakan tersebut juga dinilai melanggar etika birokrasi atau pemerintahan.

Terlepas dari tantangan besar yang masih dihadapi birokrasi untuk menjadi profesional, netral, akuntabel dan partisipatif, secara umum dapat dikatakan bahwa era reformasi birokrasi cenderung menciptakan birokrasi yang plural yang ditandai dengan sistem politik yang semakin plural dimana sistem ini lebih bersifat pluralistik. terbuka terhadap pengaruh kekuatan sosial dalam masyarakat. Salah satu indikator penting dari ciri pluralisme birokrasi adalah tidak ada satupun kebijakan publik yang ditetapkan oleh pemerintah yang tidak mendapat sorotan atau kritikan publik. Meski tidak semua penolakan publik dapat menggagalkan kebijakan pemerintah, beberapa di antaranya terpaksa mengalami penundaan karena resistensi yang kuat dari masyarakat. Hal ini tentunya merupakan sebuah kemajuan dalam reformasi birokrasi.

Sejak Pemilu 1999 hingga 2019, tantangan netralitas birokrasi tidak pernah surut. Dinamika keterlibatan birokrasi dalam pemilu tampak beragam. Pemilu 1999 tercatat sebagai pemilu yang tidak melibatkan birokrasi karena pemilihan presiden dilakukan oleh MPR. Keberhasilan ini tak lepas dari upaya publik yang terus menyoroti keseriusan para birokrat dalam menjaga komitmennya untuk tetap netral. Praktik sistem multipartai juga menghambat terciptanya birokrasi yang netral dan profesional. Meski Orde Baru sudah tumbang, bukan berarti pembenahan birokrasi sudah efektif. Yang terjadi adalah perubahan birokrasi dari model otoriter menjadi lebih plural atau lebih terbuka. Konsep pluralisme birokrasi meluas ke seluruh Indonesia, yang ditandai dengan semakin besarnya pengaruh kekuatan-kekuatan sosial terhadap pembuatan kebijakan publik. Ilustrasi yang muncul selama periode 1999-2020 menunjukkan: di satu sisi Indonesia bergerak ke sistem politik yang demokratis, namun di sisi lain masih menghadapi tarikan yang kuat untuk melestarikan warisan patrimonial rezim otoriter.

Peluang reformasi birokrasi di masa depan dapat terhambat oleh konflik kepentingan yang tidak berkesudahan untuk selalu menggunakan mesin birokrasi sebagai pengumpul suara dalam pemilu (baik melalui cara terselubung maupun pernyataan implisit oleh pejabat negara). Hal itu terlihat pada Pemilu 2019. Pilkada yang digelar di 270 daerah di masa pandemi Covid-19 pun cenderung melakukan hal yang sama. Hal tersebut mendorong Komisi Aparatur Sipil Negara mencanangkan Gerakan Nasional Netralitas Birokrasi (Agustus 2020) untuk mencegah para petahana menggunakan birokrasi daerah dalam pemilihan kepala daerah. Ketidakmampuan birokrasi Indonesia melawan sikap oportunistik dan pola pikir Aparatur Sipil Negara yang masih mengalami disorientasi dan budaya birokrasi yang tidak berubah secara signifikan mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan birokrasi dalam menjaga profesionalisme dan netralitasnya.